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迷你倉繼續依靠徵地來推進城鎮化的增長空間已經越來越小。我國集體建設用地數量巨大（尤其是沿海地區和城鄉結合部地區），可以為未來中國經濟增長提供巨大發展空間。DRC視角國務院發展研究中心課題組 政府過度依賴土地推動的增長模式已難以為繼 在上一輪戰略機遇期，我國獨特的土地制度在保障經濟高速增長和推動快速工業化、城鎮化中起到舉足輕重的作用。但是，這一以土地推動的經濟增長方式已面臨成本上升、風險累積等問題。——徵地拆遷等補償性支出大幅提高，土地低成本優勢喪失隨著城鎮化推進，土地大幅升值，政府採取原用途補償標準已很難實施徵地，2008年—2012年間，徵地拆遷補償、失地農民補助和企業安置費以及土地出讓業務費等補償性支出占土地出讓收入總額的比重從47．0％提高到60．2％，年均提高約3．3個百分點。——土地成為地方政府城市建設融資主渠道，造成對房地產業過度依賴，擠壓實體經濟發展一方面，地方政府為了使賣地收入最大化，採取的供地策略往往是減少居住用地供應。2006年—2012年間，住宅用地累計供應量達到63．9萬公頃，年均增速9．3％，遠低於建設用地供應總量14．5％的年均增速，住宅用地占國有建設用地供應量的平均比重只有23．6％。城市居住用地的供應不足，造成地價、房價螺旋式上漲。另一方面，在短期利益最大化視角下，地方政府更加熱衷于發展房地產業，實體產業的發展空間要麼被擠壓，要麼因房價過高導致的生活成本抬升將產業擠出而使發展受挫。從2000年開始，全國房地產開發投資占城鎮固定資產投資的比重就一直維持在20％的高位，不少城市這一比重甚至超過50％。同時，房地產業過度發展的城市，“產業空心化”趨勢明顯，許多傳統制造企業將房地產業作為主業，實體經濟萎縮明顯。需要警覺的是，這一現象不僅在實體經濟本來較弱、比較依靠房地產業的中西部地區出現，而且在以實體經濟發展見長的浙江、江蘇、廣東等沿海發達地區也有體現。——地方政府主導的城鎮化模式，造成債務和金融風險快速累積地方政府在徵地、拆遷、補償、招商引資等各環節都起到主導作用，利用賣地收入和土地抵押貸款�動大規模的城市建設，導致地方政府債務規模快速上升，並通過土地抵押信貸傳導到銀行金融體系。一是地方政府債務風險須認真對待。根據國家審計署的報告，從償債年度看，2013年至2015年到期償還的債務分別占11．37％、9．28％和7．48％，2016年以後到期償還的占30．21％。由於近年來土地出讓收入不穩定性加大，政府實際可支配的土地收益占出讓收入的比重不斷下降，用未來不確定性強、實際可支配收入占比持續下降的土地出讓收入作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險。二是土地抵押融資的潛在金融風險須謹慎防範。2007年—2012年間，84個重點城市的土地抵押面積從12．84萬公頃增加到34．90萬公頃，年均新增4．41萬公頃。土地抵押貸款金額從1．33萬億元增加到5．95萬億元，年均增幅為34．8％。2008年1月—2012年11月間，土地抵押貸款占全國金融機構人民幣各項貸款的比重從4．94％提高到9．29％，有些城市的這一比重甚至超過了30％。從一些典型調查結果來看，土地抵押融資中存在融資過程不透明、違規操作等現象。2012年，國家有關部門調查了6個城市的土地抵押融資情況，結果發現涉及違法違規的土地宗數、面積、融資額分別占土地融資總宗數、總面積和總金額的2╱3左右。如果不盡快加以規範，土地抵押的潛在風險非常大。集體建設用地入市試驗的成效顯著——集體建設用地存量巨大，可以為下一輪增長提供空間目前在我國各類城市及周邊地區，以舊村莊、舊廠房、舊物業等形式存在的集體建設用地規模龐大。從一些先行先試地區的經驗來看，激活這部分存量能夠突破制約我國經濟發展的土地瓶頸，騰出產業發展和城市化的新空間。僅廣東省就有類似的存量土地360多萬畝，相當于年新增建設用地規模十幾倍。在北京，中心城區的城鄉結合部面積約753平方公里，其中需要改造的行政村共有227個，涉及自然村落約450處。這些土地靠近人口和生產高度聚集的地段，級差收益潛力顯著。但由於現有集體建設用地流轉和抵押受到限制，其土地價值得不到充分體現，同時也造成大量土地資源的浪費。根據廣東“三舊改造”經驗，原有集體建設用地經改造能夠騰退出約40％的面積用做重新開發。按此比例估算，如果廣東全省300多萬畝“三舊”用地全部改造完成，可以節約的土地將超過100萬畝，而廣東省到2020年的新增建設用地規模才260多萬畝，節約出來的100多萬畝土地約相當于廣東省未來10年新增建設用地規模的40％。——提高土地利用集約程度，實現土地效益倍增相對於國有建設用地，集體建設用地的利用因缺乏法律保障，建設主體以農民自發為主，開發相對無序、碎自存倉化和零星化，產業也相對低端，土地低效配置現象十分突出。完善集體建設用地制度，一方面可以激發村民的積極性，將以前零星分散的土地集中起來進行統一開發，實現土地單位面積產出大幅躍升。比如，在廣東佛山南海區，上個世紀90年代農村工業化初期興建的廠區或者貿易集散地範圍內的建築占地較大，但容積率很低，一般只有0．3，土地利用率明顯偏低。近年來，通過拆除或者改造舊有建築，將不同集體經濟單位的地塊連接起來，實行統一規劃並引進新項目，土地利用集約度顯著提高，集體租金收益明顯增加。其中，南海區大瀝鎮鳳池村木材市場土地通過改造，商舖從過去的平均月租為12元╱平方米漲至40元╱平方米以上。——加快城市更新，促進產業轉型改革開放三十多年來，伴隨著產業結構的不斷升級，城市及周邊集體建設用地上的經濟形態已經發生了翻天覆地的變化，集體經濟也從“無農不穩”到“無工不興”，再到“無商不旺”。在集體土地上實施城市更新和產業提升項目正是順應了新時期經濟增長階段轉換、城市化質量提升以及產業結構調整的要求，有助于實現城市化和產業化的協調發展。一方面，在集體建設用地改造過程中，可以通過改變建築密度、容積率和完善配套設施、增加綠地面積等方式，進一步挖掘城市資源潛力，豐富城市社區內涵，重新調整和優化城市功能布局，實現建築與人、產業、文化、生態的充分融合，為吸引人才、發揮城市的聚集效應提供良好的環境。廣東珠三角、北京城鄉結合部等先行試點地區，通過對存量集體建設土地進行統一規劃、整體開發，一改過去低矮簡陋、雜亂無章的狀況，環境面貌煥然一新，有效地提升了城市形象。另一方面，可以因地制宜淘汰落後產能，騰出空間引進檔次更高的項目或者企業，就地實現產業結構的優化升級。比如，北京附近一個村莊就在集體建設用地上建立了以建築為龍頭，集文化旅遊、科技工業、教育科研、文化創意及房地產開發為一體的產業鏈。近幾年，又陸續培育了醫療養老、總部經濟、產業孵化器等新型產業，完成了產業轉型。另外一個村莊則利用集體產業用地和宅基地，引入了古典家具商業街、古文化住宅、休閒旅遊等產業，未來還計劃建立中醫藥園和國際名品街，促進產業結構不斷升級。在珠三角地區，通過“三舊改造”實現了產業升級，也為城市服務業騰出巨大空間，產業結構和城市結構更加優化。——拓展投資渠道，優化投資模式在集體建設用地上展開的城市更新和產業升級，是提升城市化質量的具體體現。在城市更新中，無論是公共基礎設施還是社會領域，都蘊藏著大量的投資機會。2008年至2010年9月底，廣東省用于“三舊”改造的投資接近1766億元，占同期廣東省固定資產投資的5．03％，2010年前三季度更是提高到6．01％，呈現上升的發展態勢，為廣東省應對國際金融危機衝擊、擴內需保增長作出了積極貢獻。如果廣東現有300多萬畝可用于“三舊”改造的土地可以騰出100萬畝進行重新開發，按照300萬元╱畝的投資密度粗略估算，那麼投資總規模將達到3萬億元，相當于廣東2012年城鎮固定資產投資規模的1．6倍。集體建設用地上的城市更新將在很大程度上優化現有的投資模式，有效緩解城市政府面臨的債務風險，促進城市的均衡和可持續發展。原來的城市基礎設施投資基本由政府主導，導致目前很多地方政府背負了大量的債務。在原有的建設模式下，政府往往選擇城市外擴模式，以減少徵地拆遷成本。加上城鄉二元體制制約，城市政府往往將一些大型基礎設施佈置在城市中心區域，難以顧及城鄉結合部地區，導致城市發展不均衡。比如，北京市城鄉結合部的基礎設施覆蓋不到位的地方，目前基本上由農村集體和個人來建設維護，而政府只給小部分的補助資金。如果能夠用活集體建設土地存量，允許土地用于抵押，城鄉結合部農村集體將有更大的財力或者更靈活的方式來增加基礎設施領域的投入。基礎設施投資主體的多元化，也可以緩解城市政府作為單一投資者帶來的資金壓力，減少城市政府支出，同時又因地制宜地實現了城市公共設施的升級。——增加農民收入，擴大消費需求在集體建設用地上展開的工業化、城市化，實際上創造了不同于當前政府主導的徵地城鎮化模式的利益分配機制。農村集體建設用地直接進入非農使用領域所創造的土地級差收益將被保留在村莊內部，而且由於保有土地集體所有權，農民能長久享有土地級差收入。例如，廣東佛山南海區的農民集體土地入市，使得集體土地租金收入從2008年的22．6億元增加到2012年的30．2億元。村組兩級分紅從2008年的16．8億元增加到2012年的26．7億元，兩級人均分紅從2008年的2347元增加到2013年的3516元。目前社員股東總數75．9萬個，占農村居民的99．4％。南海區農村居民人均純收入從2008年的11158元增加到2012年的16673元，城鄉收入比從2008年的2．33:1縮小到2012年的2．18:1。迷你倉新蒲崗